24 marca wojewoda mazowiecki Mariusz Frankowski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyszkowie z 15 lutego w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wyszków. Jest to ta uchwała, w której radni rządzącej koalicji zdecydowali o cząstkowej zmianie najważniejszego dokumentu planistycznego w gminie, na podstawie którego powstają potem wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium dotyczyła przekwalifikowania około 10 hektarów gruntów rolnych w sąsiedztwie cmentarza miejskiego przy ul. Pułtuskiej w tereny budowlane m.in. pod budownictwo mieszkaniowe (jedno- i wielorodzinne) oraz usługi. Zainteresowana taką zmianą była firma ISBUD, która chciała na tym terenie rozbudowywać swoje osiedle wielorodzinne. Przy okazji burmistrz uzasadniał zmianę studium potrzebą powiększenia cmentarza.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody o unieważnieniu uchwały Rady MIejskiej oznacza tyle, że objęte zmianą studium tereny rolne nadal pozostaną rolnymi i nie będzie można na nich niczego pobudować. Zawarte na 48 stronach uzasadnienie rozstrzygnięcia wojewody jest miażdżące dla urzędników gminy Wyszków oraz radnych, którzy głosowali za jej przyjęciem.
- W wyniku dokonanej analizy prawnej stwierdzono istotne naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - czytamy w decyzji wojewody.
Mieszkańcy o tym mówili
Analizując uchwałę - poza niezgodnością z przepisami, zarzutem posługiwania się błędnymi danymi liczbowymi i zwykłym niechlujstwem uchwałodawczym i planistycznym - wojewoda wytknął gminie wszystko to, na co wielokrotnie zwracali uwagę mieszkańcy Wyszkowa, zainteresowani kwestią planowania przestrzennego - nie tylko przy uchwalaniu tej zmiany studium, ale także wcześniej, przy kolejnych zmianach planów zagospodarowania. Mianowicie to, że gmina nie prowadzi rzetelnych analiz skutków takich zmian. Dotyczy to zarówno analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych, jak i możliwości finansowych gminy, gdyż zmiany planów w kierunku wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę rodzą dla gminy konsekwencje i koszty związane z koniecznością planowania i budowy nowej infrastruktury. Biorąc to pod uwagę, zdaniem wojewody, gmina Wyszków w żaden sposób nie wykazała zasadności wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, gdyż nie poprzedziła swojej decyzji wystarczającą analizą aktualnych danych, opierając się jedynie na archiwalnych liczbach i wartościach (czasem sprzed nawet blisko dziesięciu lat, tzn. z okresu poprzedzającego uchwalenie studium, które teraz zmieniała), w dodatku nie uwzględniając zmian, mających wpływ na bilans terenów pod zabudowę, które wcześniej wprowadziła nowelizacjami kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego. Mało tego, wojewoda wprost zarzuca, że dla uzasadnienia potrzeby wprowadzenia na terenie gminy nowych obszarów pod zabudowę mieszkaniową, burmistrz zawyżył analizowane parametry.
Nowa zabudowa tak, ale na terenach zurbanizowanych
Jak wskazuje w swoim rozstrzygnięciu wojewoda, zgodnie z ustawą o p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ustawie określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele.
Zdaniem wojewody oznacza to, „iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów (niż przeznaczone wcześniej pod zabudowę - red.) a w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (…); na terenach położonych na obszarach innych wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy - przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy”.
- W przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, poza taką strukturą - przypomina wojewoda.
Tych przesłanek nie spełnia lutowa uchwała Rady Miejskiej w Wyszkowie w sprawie zmiany studium.
Nie zaktualizowali treści
Jak przypomina wojewoda, według rozporządzenia projekt studium musi zawierać kilka podstawowych elementów. Są to m.in.: część określająca uwarunkowania przedstawiona w formie tekstowej i graficznej; bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę; część tekstowa zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy; uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wpływu uwarunkowań oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na te kierunki.
Wojewoda wskazuje, że skoro zgodnie z ustawą o p.z.p. zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, (...) to przystępując do sporządzania zmiany dla części obszaru gminy, niezbędne jest uaktualnienie wszelkich niezbędnych treści związanych z dokonywaną zmianą, przy czym powyższe dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej.
- Obowiązkiem Rady Miejskiej w Wyszkowie było, przy kolejno dokonywanej zmianie ustaleń obowiązującego studium, uwzględnienie w pierwszej kolejności konieczności aktualizacji wszystkich treści wynikających z tegoż przepisu polegające m.in. na uwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wprost zatem wynika, że zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne - wskazuje wojewoda.
Nie uaktualnili bilansu terenów pod zabudowę
Jednym z podstawowych zarzutów wojewody względem zmiany studium dokonanej przez Radę Miejską w Wyszkowie, jest brak dogłębnego i zgodnego z ustawą zbadania, czy gmina powinna i ewentualnie o ile, zwiększać powierzchnię terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Nie przeprowadzono w tym celu analizy aktualnych danych - czy to demograficznych, czy planistycznych, które wynikają chociażby z często dokonywanych w ostatniej kadencji zmian planów zagospodarowania.
Zdaniem wojewody, sporządzenie wymaganego przy opracowywaniu studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę niezgodnie z zasadami ustawy, będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.
Tymczasem w Wyszkowie:
- Z ujednoliconego tekstu, jak i rysunku zmiany studium wynika, że Rada Miejska w Wyszkowie nie dokonała zmian w odniesieniu do bilansu terenów (w bilansie tym trzeba określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz chłonność obszarów w odniesieniu do całej gminy - red.), pomimo upływu ponad 7 lat od uchwalenia zmienianego studium, w tym od przyjętych danych wyjściowych np. dla potrzeb prognozy demograficznej, datowanych na koniec roku 2014 oraz 2015 - podkreśla wojewoda.
Zarzuca, że radni w odniesieniu do bilansu terenów nie uwzględnili także w całości zmian, wynikających z wcześniejszego uchwalenia przez nich 29 miejscowych planów zagospodarowania.
- Nie dokonano zmian wyliczeń dotyczących chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, pomimo uchwalenia kilkudziesięciu planów miejscowych - podkreśla wojewoda. A tymczasem, jak dodaje: - Sporządzenie i uchwalenie tak znacznej liczby miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wprost kształtuje i wpływa na ostateczny wynik bilansu terenów.
Nie zbadali „chłonności”
Dalej wojewoda zauważa: „Podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę”. Z przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:
- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;
- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.
- Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami obecnie zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność - wskazuje wojewoda.
W przypadku, gdy chłonność terenów faktycznie zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów. Tymczasem Rada Miejska w Wyszkowie nie dokonała żadnych aktualizacji treści uwarunkowań zarówno w zakresie zapotrzebowania, jak i w zakresie obliczeń chłonności obszarów, a wyznaczyła nowe obszary funkcjonalne określone m.in. jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej wiejskiej i miejskiej - wskazuje wojewoda.
Co więcej, zauważa, że organy gminy Wyszków w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, przedstawiły jedynie końcowe wyniki wyliczeń dotyczących zarówno maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, jak i chłonności obszarów, bez przedstawienia jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie. Tymczasem ustawa i rozporządzenie jednoznacznie wskazują, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę winien stanowić integralną część uwarunkowań.
Ponadto wojewoda zarzuca, że - dokonując oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę - gmina Wyszków oszacowała je w oparciu o ustalenia studium uwarunkowań z 2016 r, zamiast wyłącznie w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w ramach wykrystalizowanej, w stanie istniejącym, struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz w oparciu o obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące poza obszarami zwartej struktury.
Jakie zapotrzebowanie na nową zabudowę? Nie wiadomo
W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, że „przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na uwzględnianie przy określaniu zapotrzebowania na nową zabudowę ustaleń "starego" studium, czy wydanych już decyzji o warunkach zabudowy”.
Wojewoda podkreśla:
- Nie kwestionuję możliwości szacowania zapotrzebowania i chłonności z uwzględnieniem szerszego zakresu poczynionych analiz, aniżeli wynika to z art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy o p.z.p., jednakże w tej sytuacji nie jest wiadomym, jakie jest faktyczne zapotrzebowanie na nową zabudowę w odniesieniu do poszczególnych funkcji zabudowy, w tym m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, skoro dokonano oceny m.in. chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, z wyłączeniem obszarów o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w oparciu o obowiązujące ustalenia studium, zamiast wyłącznie w oparciu o faktyczny stan możliwości realizacji nowej zabudowy w stanie istniejącym.
Tymczasem - wskazuje wojewoda - obowiązkiem Rady Miejskiej w Wyszkowie jest jednoznaczne dokonanie oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także pozostałych obszarów, dla których obowiązuje plan miejscowy, nie zaś dokonywanie oceny chłonności studium z 2016 r., wraz z korektą chłonności w związku z podjętą uchwałą w sprawie zmiany tego studium.
„Spowodowały odpowiednie zwiększenie wyliczonego zapotrzebowania”
Burmistrz Wyszkowa uzasadniał zmianę studium tym, że „obszar objęty zmianą studium, to jeden z niewielu terenów rolnych w granicach administracyjnych miasta Wyszków i jedyny znajdujący się na wschód od obwodnicy Wyszkowa, a tym samym sąsiadujący z centrum miasta. Teren objęty zmianą studium charakteryzuje się presją urbanizacyjną. Wpływ na to mają: zagospodarowanie sąsiednich terenów (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), połączenie komunikacyjne oraz bliskość centrum miasta. Przejawia się to poprzez skierowanie do gminy zapytań inwestorów dotyczących możliwości zagospodarowania terenów w tym rejonie oraz składane wnioski na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową. Bezpośrednie wskazanie terenów przez inwestora do zabudowy gwarantuje ich zagospodarowanie w pierwszej kolejności. Osoby składające zapytania i wnioski mają zazwyczaj sprecyzowane plany inwestycyjne i w niedalekiej przyszłości zamierzają je realizować. (…)”.
Wojewoda zarzucił jednak burmistrzowi stosowanie niezgodnych z prawem kryteriów do wykazania potrzeby wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę. Grzegorz Nowosielski wyjaśniał wojewodzie, że: "(...) do obliczeń wykorzystano zwiększenie wskaźnika niepewności procesów rozwojowych z 20% do 30%, na co pozwala ustawa. Zwiększenie tego wskaźnika umożliwiło wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę. (…)”.
- Pomijając już nawet fakt, że analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne, prognozy demograficzne oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, uwzględniające aktualne dane, powinny stanowić integralną część uwarunkowań, to wojewoda wskazuje, że z przekazanych przez burmistrza wyjaśnień dotyczących sposobu wyliczeń maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, wynika, iż zastosowano w nieuprawniony sposób dodatkowe kryteria, zwiększające de facto faktyczne maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę - podkreśla jednak wojewoda.
Wojewoda dalej mówi wprost, że w uzasadnieniu zmiany studium „zastosowano dwa dodatkowe kryteria przy obliczeniach maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, wbrew dyspozycji ustawowej, które spowodowały odpowiednie zwiększenie wyliczonego zapotrzebowania, z uwagi - jak wskazuje gmina Wyszków - na niepewność prognostyczną”.
Dla przykładu, wojewoda wskazuje, że dokonując obliczeń zapotrzebowania na zabudowę oszacowane na podstawie zapewnienia stałej rezerwy mieszkaniowej na terenie gminy dla osób w wieku 18-30 lat, dokonano zwiększenia z uwagi na niepewność prognostyczną wyliczonych uprzednio powierzchni użytkowych zabudowy o 20%, czego de facto nie odzwierciedlają dane, zawarte w piśmie wyjaśniającym burmistrza Wyszkowa, bowiem wynika z nich, iż zwiększono uprzednio wyliczone powierzchnie użytkowe zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o 30%, nie zaś o 20%.
Analogiczna sytuacja dotyczy obliczeń dotyczących zapotrzebowania na zabudowę oszacowane na podstawie przyrostu liczby mieszkańców oraz zapotrzebowania na zabudowę spowodowane ograniczeniem rozwoju nowej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach których również z jednej strony wskazano, że: „(…) Ze względu na niepewność prognostyczną, powyżej wyliczone powierzchnie użytkowe zabudowy powiększono o 20%. (…)”, z drugiej zaś strony dokonano wyliczeń zwiększając uprzednio wyliczone powierzchnie użytkowe zabudowy o 30%.
- Powyższe oznacza, iż zastosowane dodatkowe kryteria, zwiększające de facto faktyczne maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę, zostały również wyliczone w sposób błędny - zauważa wojewoda, wskazując na liczne błędy i sprzeczności w wyliczeniach poczynionych przez gminę w celu zmiany studium.
W tym miejscu wojewoda podkreśla, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania dodatkowych kryteriów, czy też współczynników.
- Ustawodawca przewidział już bowiem, z uwagi na niepewność procesów inwestycyjnych, możliwość zwiększenia zapotrzebowania na nową zabudowę o 30%, które może nastąpić na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o p.z.p., a z czego gmina Wyszków skorzystała wielokrotnie, podczas gdy ewentualne zwiększenie powinno nastąpić przy ostatecznym wyniku, nie zaś przy obliczaniu poszczególnych obliczeń wchodzących w skład ostatecznego szacunku zapotrzebowania na nową zabudowę.
„Absolutnie dowolne plany zagospodarowania”
Zdaniem wojewody istotnym jest fakt, iż w studium (opcjonalnie jego zmianie) dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, a także określa minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które są wiążące przy późniejszym uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania. Wskaźniki te odnosić się mają do wszystkich obszarów funkcjonalnych, na których dopuszcza się zabudowę.
- Z rozporządzenia wynika bezpośredni obowiązek określenia minimalnych i maksymalnych parametry i wskaźniki urbanistyczne, które związane są z zagospodarowaniem oraz użytkowaniem terenów. Określenie wytycznych do planów miejscowych w zakresie określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych jest - obok określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów - podstawową rolą regulacyjną studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne nie mogą być określone w sposób niejednoznaczny - przytacza wojewoda.
I w tej kwestii Rada Miejska w Wyszkowie, zmieniając studium, naruszyła przepisy.
- Organy gminy Wyszków nie określiły w studium w sposób jednoznaczny, jakie wskaźniki należy zastosować: czy te określone w studium, czy też inne, co w przyszłości może doprowadzić do pewnego rodzaju dowolności przy interpretacji i sporządzaniu planu miejscowego. W oparciu o takie studium możliwe byłoby sformułowanie absolutnie dowolnych ustaleń w ramach sporządzanego planu miejscowego, co stoi w oczywistej sprzeczności z przytoczonymi powyżej przepisami ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego - wskazuje wojewoda.
Władztwo (nie)absolutne
Wojewoda zauważa, iż nie ulega wątpliwości, że na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (p.z.p.) gminie przysługuje władztwo planistyczne, dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu w swoich granicach administracyjnych.
- Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie - dodaje wojewoda. - Rada gminy jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego.
Gminie przysługuje zażalenie na rozstrzygnięcie wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Czytaj także: Powiększyć teren pod cmentarz, a przy okazji pod bloki
Czytaj także: Mamy rezerwy terenów na lata. Dlaczego burmistrz i radni chcą zmieniać studium zagospodarowania gminy?
Czytaj także: Zmiana studium dla wybranych
Czytaj także: Deweloperowi się nie odmawia, mieszkańcom tak
Czytaj także: Większy cmentarz czy więcej bloków? Co jest priorytetem?
Czytaj także: Zabezpieczyć mieszkańców przed studium
Czytaj także: Uwagi mieszkańców nie zostały uwzględnione
Czytaj także: Deweloper i lex deweloper, czyli kulisy zmiany studium zagospodarowania gminy Wyszków
Czytaj także: Studium pod więcej bloków uchwalone
